3. Az intézményrendszer kialakulása és jogi szabályozásának főbb pontjai dióhéjban

3.1 Az ellátási rendszer csírái és szabályozási előképek

1989–1990-ben a politikailag sérülékeny központi kormányzat rugalmasan reagált a jelenségre. Úgynevezett „hajléktalan műhelyt” hozott létre a hajléktalanellátásban részvevő szakemberek, intézmények, különféle szakmai szerveződések, társadalmi szervezetek és egyházak részvételével. Pályázati rendszerben kezdte támogatni azokat a helyi civil és állami szervezeteket, amelyek hajléktalanellátásra vállalkoztak. A támogatási lehetőség azt eredményezte, hogy sok, folyamatosan forráshiánnyal küzdő, hagyományos szociális intézmény is megjelent e körben, felemás, sokszor eredeti diszfunkcionális működését átmentő megoldási kísérletekkel (pl. szociális otthonok, egyesített szociális intézetek, gyermekvédelmi intézmények, stb.).

1990 őszén az új kormányzat kormánybiztos vezetésével létrehívta a Népjóléti Minisztériumon belül a Szociális Válságkezelő Programok Irodáját, amelynek többek között az egyik feladata a hajléktalanellátás kezeléséhez szükséges intézményrendszer kiépítése lett. Az Iroda az 1990-1991 telén szükséges válságlépések megtétele mellett, a korábbi szakmai műhely ajánlásainak megfelelően előterjesztést készített a hajléktalanság jogi rendezését szolgáló szakmai-szabályozási kérdésekről.

Az előterjesztés a szabályozás elvi alapjának tekintette, hogy „a Magyar Köztársaság területén a XX. század végén nem szabad/na embereknek hajlék nélkül élni! A hajléktalanság olyan kiszolgáltatott társadalmi állapot, mely számos deprivációval, megfosztottsággal (jövedelem-, kultúra-, egészség-, munka-, érdekérvényesítő képesség hiányával) jár együtt. Aki hajléktalan, olyan helyzetben van (lesz), ami az emberi lét élhetőségének határát jelenti. Ezért a minimális segítőrendszernek állampolgári jogon járó garantálása elkerülhetetlen!”[36]

Ugyanakkor kimondta, hogy a hajléktalanügyi szabályozás valódi alanyai az effektív hajléktalanok – vagyis előtérbe a tűzoltó megoldásokat helyezte és nem gondolkodott prevencióban, legfeljebb a veszélyzónában élők informálását és esetenkénti szociális gondozását tartotta fontosnak. A hajléktalanság problémáinak kezelését olyan állami feladatnak tekintette, amelyet az állam az önkormányzatokon keresztül valósít meg. Az ellátórendszer kiépítésénél minimumként három feladatot fogalmazott meg: a „hajléktalan termelő” intézmények patológiás mechanizmusát csökkenteni és funkcióbővítéssel alkalmassá tenni azokat az általuk hajléktalanná tettek befogadására; oldani a hajléktalan emberek fővárosi koncentrálódását; a szállások mellett létrehozni olyan szociális gondozó szolgálatokat, amelyek a felderítést, problémakezelést végzik.

Az előterjesztés jogi szabályozásként a törvény szintet javasolta, és jelezte az egyéb kapcsolódó jogszabályok átgondolásának szükségességét is, a törvényi szintű szabályozásra azonban ekkor még nem kerülhetett sor. A hajléktalanügy azonban a modern jogállamiságnak megfelelően átkerült a rendészeti kérdések körében a szociális ügyek közé. Ugyanakkor még illetékesség nélküli válságcsoportként jelent meg, és eldöntetlen maradt, hogy ki a felelős a hajléktalan emberek ellátásáért.

Az ellátórendszer kiépítése gyakorlatilag a nulláról indult. A lökést a hajléktalan emberek már említett demonstrációi adták. Ezek mentén alakult ki egy – azóta is példa nélküli – szakmai összefogás különféle szervezetek, szolgáltatók, civilek, egyházak, állami szereplők együttműködésével és alapvetően a nem állami szereplők kezdeményezésével. (A későbbi adatokból látható lesz, hogy a hajléktalanellátó rendszerben máig domináns a civil részvétel.)

3.2 Az első hajléktalanügyi jogszabály

A hajléktalanellátás első központi szabályozása az előterjesztést követően több, mint egy évet váratott magára. A hajléktalanokról gondoskodó egyes szociális intézmények feladatáról és működéséről szóló 2/1992. (I.6.) NM rendelet nem tett arra kísérletet, hogy definiálja a hajléktalanságot, csupán a hajléktalanellátások két év alatt kialakult (és általában öndefiníciók alapján működő) formáit írta le. Szállást nyújtó intézménynek az éjjeli menedékhelyet és az átmeneti szállást tekintette. Egyéb szociális szolgáltatást nyújtó intézmények között felsorolta a szociális információs szolgálatot, utcai gondozó szolgálatot, népkonyhát, nappali melegedőt és a hajléktalanok gondozási központját. Megjelent a rendeletben, mint lehetséges ellátási forma a rehabilitációs és kríziskezelő intézmény. Fontos előrelépést jelentett, hogy elvárásként rögzítette a személyzetre vonatkozó előírásokat. Igazi jelentősége viszont abban volt, hogy a rendeletben előírt nyilvántartási kötelezettség bevezetésén keresztül lehetővé vált a szálláshelyek működtetésének normatív típusú állami támogatása, s ezzel némileg kiegyensúlyozottabb lett a működés.

3.3 Szakmai szerveződés

A hajléktalanellátás 1992-re kialakult intézményei szervezetileg igen színes képet mutattak: szociális otthonhoz, gyermekvédelmi intézethez, családsegítő központhoz tartozó, egyházak, vallási közösségek által működtetett, független civil szervezetek által létrehozott, és az önkormányzatokhoz közvetlenül kapcsoló intézmények egyaránt voltak közöttük. Gondot jelentett, hogy a szociális szféra és ezen belül a nonprofit szektor működésének szabályozatlan volta. Egyre erőteljesebb konfliktusok alakultak ki az intézmények fenntartói, finanszírozói és azok működtetői között. Másrészt a szakmai szempontok is esetlegesek, tisztázatlanok, következetlenek voltak. Az intézményeket működtető szakszemélyzet pedig általában irreálisan kis létszámú és sokszor nem is segítő feladatokat lát el. Országos gondot jelent a szakképzett emberek hiánya. A meglévők fizikai és mentális terhelése óriási, a mentálhigiénés támogatásuk viszont megoldatlan, és anyagi finanszírozásuk is aránytalan teljesítményükkel.

Mindezeket figyelembe véve alapították meg a szakterületen dolgozók l992. április 8-án, Szolnokon érdek- és szakmaképviseleti szervezetüket Hajléktalan Szolgálatok Tagjainak Országos Kamarája, később Egyesülete (HAJSZOLT) néven.

Az egyesület nevéhez számos szabályozási és ellátás-szervezési javaslat, szakmai rendezvények, fórumok, országos konferenciák, szakképzések, külföldi tanulmányút szervezése, kiadványok készítése stb. kötődik. 1996–1999 között havi lapot adott ki „Hajszolt Hírlap” címen, amely a szakterület jelentős írásos fórumaként működött. Az egyesület szakmai munkája csúcspontját az első nemzetközi hajléktalanügyi konferencia megrendezése jelentette 1999-ben.

3.4 A szociális törvény

1993 elején az azóta többször módosított Szociális törvény (1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról) beemelte a hajlékta­lanellátásokat a szociális ellátások rendszerébe és ellátási kötelezettséget is megállapított. A Szociális törvény a hajléktalan emberek esetében kétféle meghatározást ad:

Az első definíció értelmében „…hajléktalan a bejelentett lakóhellyel nem rendelkező személy, kivéve azt, akinek bejelentett lakóhelye hajléktalan szállás.” (Szt.4.(2)

E definícióból adódóan „a hajléktalan személyek ügyében szociális igazgatási eljárásra az a szociális hatáskört gyakorló szerv illetékes, amelynek illetékességi területét a hajléktalan személy az ellátás igénybevételekor nyilatkozatában tartózkodási helyeként megjelölte” (Szt.6.) [37] A hajléktalan emberek részére nyújtott pénzbeli és természetbeni ellátások esetében e szerint e definíció szerint kell eljárnia önkormányzatoknak. A definícióval kapcsolatosan meg kell jegyezni, hogy az a tapasztalatok szerint csupán a hajléktalan embereknek mintegy a negyedére alkalmazható.

A szociális törvény második definíciója értelmében: „hajléktalan az, aki éjszakáit közterületen vagy nem lakás céljára szolgáló helyiségben tölti”.(Szt.4.(3). Ez a definíció a szociális ellátás szempontjait követi. Ebből a meghatározásból adódóan a „a települési önkormányzat, tekintet nélkül hatáskörére és illetékességére, köteles az arra rászorulónak átmeneti segélyt, étkezést, illetve szállást biztosítani, ha ennek hiánya a rászorulónak az életét, testi épségét veszélyezteti.” [38] (Szt. 7.(1)).

Ehhez a definícióhoz köti a szociális törvény a hajléktalan emberek részére fenntartott személyes gondoskodást nyújtó ellátásokat. Vagyis ezt a meghatározást köteles alkalmazni az önkormányzat akkor, ha nappali melegedő, éjjeli menhely vagy átmeneti szállás formában nyújt személyes gondoskodást. (Szt. 78, 84, 89 §.) Ez azt is jelenti, hogy ezen ellátások igénybevételekor feltételként nem köthető ki lakcím vagy utolsó lakcím szerinti területi illetékesség.

A Szociális Törvénynek ez a rendelkezése a gyakorlatban egyértelműsége ellenére is csak korlátozottan valósul meg. Ennek legfontosabb oka az, hogy az igénybejelentés és a kötelező ellátás igénybevételének módja, illetve az ezzel kapcsolatos eljárás alsóbb szintű jogszabályokban nincs meghatározva. Az eljárás főbb eszközeinek, illetve módszereinek meghatározása hiányában, nem biztosítható a helyi önkormányzati rendeletek kikényszerítése és egységes szempontok szerinti megfogalmazása sem. Nincs központi irányelv annak meghatározására sem, hogy milyen körülményeket kell úgy tekinteni, amelyek az életet és testi épséget veszélyeztetik.

A törvényi definíciók kapcsán meg kell jegyezni, hogy a hajléktalanság fogalma a szakirodalomban is meglehetősen viszonylagos. Jelenti egyrészt a lakástalanságot, fedélnélküliséget, egy hely – menedék hiányát, másrészt a társadalmi kapcsolatok és kötelékek hiányát. Ma már magába foglalja a kockázatot és az oksági viszonyt és általában a társadalmi kirekesztettség egyik arculataként fogalmazódik meg.[39]

3.5 A szociális törvényben nevesített hajléktalan-ellátások fajtáiról

A szociális törvény a szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátások közül az időskorúak járadéka (32/D.§), a munkanélküliek jövedelempótló támogatása (37.§), valamint a rendszeres szociális segély (37/F.§) esetében a hajléktalan emberekre vonatkozóan speciális szabályozást is tartalmaz. A pénzbeli ellátások megállapítása ugyan a települési önkormányzatok dolga, de azoknak folyósítása már nem őket terheli, hanem az a fővárosi főjegyző feladata. A főjegyző által ily módon juttatott járandóságokat a Fővárosi Önkormányzatnak a központi költségvetés megtéríti.

A fővárosban – ha a fővárosi önkormányzat és a kerületi önkormányzat másként nem állapodik meg – a hajléktalan emberek átmeneti segélyezése (45.§) és a számukra nyújtott időskorúak járadékának megállapítása (32/E.§) a fővárosi önkormányzat feladata.

A szociális törvény a szakosított személyes gondoskodást nyújtó intézmények körén belül hajléktalanellátási formaként a nappali ellátás intézményeinél a nappali melegedőt (78.§); az átmeneti elhelyezést nyújtó intézmények között az éjjeli menedékhelyet és átmeneti szállást (80. és 84. §), és 1999-től az ápolást gondozást nyújtó intézmények között a hajléktalanok otthonát,(71/B.§) a rehabilitációs intézmények között a hajléktalanok rehabilitációs intézményét (74/A. §) nevezi meg. Az éjjeli menedékhely és a nappali melegedő ingyenes ellátást nyújt, az átmeneti szálláshelyet és a tartós bentlakásos intézményeket igénybevevőktől térítési díj kérhető.

A szociális törvény 1999. évi módosítása értelmében a nappali melegedő alapfeladatain túli kötelező feladata „– az utcai szociális munka keretén belül – az utcán tartózkodó hajléktalan személy helyzetének, életkörülményeinek figyelemmel kísérése, szükség esetén ellátásának kezdeményezése, illetve a szükséges intézkedés megtétele helyzete javítása érdekében”(Szt. 78.par.)

A törvény a települési önkormányzatokat a lakosságuk számától függően kötelezi a hajléktalan emberekről gondoskodó intézmények létrehozására (Sz. 87.§.): húszezernél több lakos esetén nappali melegedőt, harmincezernél több lakos esetén hajléktalan átmeneti szálláshelyet kell nyitni. A megyei és a fővárosi önkormányzat köteles gondoskodni a tartós bentlakásos intézmények létesítéséről.

3.6 Szakmai rendeletek

A jelenlegi szállásrendszernek gyakorlatilag a fele már létezett, amikor 1994 elején megszületett ezek szakmai tartalmát és feltételrendszerét szabályozó miniszteri rendelet: a 2/1994.(I.30.) NM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó intézmények szakmai feladatairól és működési feltételeiről. Ennek a helyzetnek máig ható következményei vannak.

A rendelet lényegében az újonnan létesülő ellátásokra fogalmazott meg szakmai elvárásokat, a már működő – nem kevés intézmény adott, jelentősen mostoha működési feltételeit legitimálta, azokat csupán szinten tartására kötelezte.

A rendeletben megjelent két olyan hajléktalan-ellátási forma a bentlakásos intézmények között: a hajléktalanok (szociális) otthona és a hajléktalanok rehabilitációs intézménye, amelyeket a Szociális Törvény csak 1999-ben emelt be, és fogalmazott meg rájuk ellátási kötelezettséget.

A „családsegítés” címszó alatt „speciális segítő szolgálatok” néven az utcai szociális munka, a szociális információs szolgálat és a gondozási központ szerepeltek, amelyeket 2/1994.(I.30.) NM rendelet hatályát megszüntető 1/2000. (I.7.) SzCsM rendelet már nem tartalmazza.

Az átmeneti elhelyezést nyújtó intézmények között az éjjeli menedékhely és a meglehetősen általánosított „átmeneti szállás” van jelen, alig különböző szakmai és működési elvárásokkal.

Az ellátási formák szakmai tartalmára és azok szabályozására ebben az írásban nem térünk ki, általánosságban azonban elmondható, hogy az utóbbi években bekövetkezett jogszabályi változások részben megalapozták a hajléktalanellátás gerincét, másrészt jellemző az is, hogy ellátási minimumként folyamatosan csökkenő ellátási minőséget határoznak meg.

3.7 Az intézményrendszer mennyiségi mutatói

A hajléktalanellátás intézményei 1990-től folyamatosan, elsősorban a „tűzoltó-megoldások” útján épültek ki. 1990 előtt az országban 13 olyan intézmény létezett, amely hajléktalan embereket is fogadott, összesen 280 ágyon. 1992 elején, amikor a hajléktalanellátás első központi szabályozása megtörtént, 67 intézményben mintegy 2000 szálláshely működött az országban.

1993 elején a szociális törvény születésének évében az ország 45 településén, 137 intézményben közel 4000 ágyon kaphattak szálláshelyet hajléktalan emberek. A jelenlegi szállásrendszernek gyakorlatilag a fele létezett már, amikor 1994 elején megszületett ezek szakmai tartalmát és feltételrendszerét szabályozó miniszteri rendelet.

1994-ben 72 településen voltak hajléktalan-szálláshelyek. 1996 elején, a fővároson kívül 80 településen, 90 szervezet (70 önkormányzati és 20 nem állami) működtetett szállásokat. 1998 elejére az ország 90 településén, 105 szervezet (73 állami és 32 nem állami) tartott fenn hajléktalanszállásokat.

Az elmúlt hat év alatt közel kétszeresére növekedett a hajléktalan embereket fogadó szálláshelyek száma. A legnagyobb ütemű növekedés 1991–1992 között, valamint 1993–1994 között volt (mind a két esetben több mint 1100 férőhely). Vagyis mint az már említettük a szakmai rendelet megszü­letését megelőző időszakokban. Még 1996 volt egy viszonylag kiugró év, amikor a férőhely-növekedés meghaladta a 900-at, azóta a növekedés aránya egyre kisebb, az utóbbi két évben elenyésző.

A kapacitás-növekedés jellegében is tetten érhetők változások. Míg az első években az átmeneti szállások létesítése volt a jellemző, (olyan férőhelyeké, amelyek életvitelszerű tartózkodást tesznek lehetővé, térítési díj és általában szoros elvárások teljesítése ellenében), addig a 90-es évek közepétől (szakmai megállapodások és ilyen irányú pályázati felhívások eredményeképpen) lassan megindult az ún. első-befogadó vagy életmentő jelentőségű éjjeli menedékhelyek arányának növekedése. Majd az utóbbi években – bár csak nagyon kevés számban – némileg megmozdult az ún. specializáltabb ellátások kialakítása – úgy mint hajléktalan emberek ápoló otthonai, rehabilitációs intézményei, kiléptető lakások.

Mindezekkel együtt a hajléktalan-szállásrendszerben a korábbi évekhez hasonlóan ma is az átmeneti szállások aránya a legmagasabb. 1996-ban az átmeneti szállások aránya közel 70% volt, mostanra 50% körüli. Az éjjeli menedékhelyek aránya 1996-ban 26% volt, mostanra közelíti a 40%-ot. A specializált szállást nyújtó helyek aránya ma sem több, mint 10%.

1994-től folyamatosan a hajléktalan-szálláshelyeknek több, mint a fele a fővárosban volt. 1997-től megfordult az arány, mostanra a férőhelyek aránya valamivel magasabb vidéken (53%).

A szálláshelyek jellemzően férfiakat fogadnak. A hajléktalan nők szálláslehetőségei csekélyek. Jelenleg országosan mintegy 1000–1100. Ezen belül is rendkívül alacsony az első-befogadó éjjeli menedékhelyi férőhelyek száma, országosan alig több, mint 200 ágy. Vidéki településeken jellemző, hogy a többségében férfiakat fogadó szálláshelynek pl. az egyik szobáját tartják fenn hajléktalan nők számára.

1998-ig a hajléktalan-szálláshelyek között tartottuk nyilván az ún. anya-gyermek otthonok férőhelyeit is, amelyek 1997-től a gyermekvédelmi törvény hatálya alá esnek és „családok átmeneti otthonai”-ként funkcionálnak. Az első „anya-gyermek otthonok” 1992-től jöttek létre, jelenleg országosan mintegy 60 ilyen intézmény található több, mint 1000 férőhellyel, és ezeknek az intézményeknek mintegy a 60%-át civil szervezetek működtetik. A családok átmeneti otthonai számos szakmai dilemmát vetnek fel,[40] s talán a családok hajléktalansága kapcsán ütközik ki a legerősebben a lakhatás-foglal­koztatás-hajléktalanság együttkezelésének és a megelőzésnek a szükségessége is.

A bentlakásos intézményeken túllépve – elsősorban hajléktalan embereket fogadó intézmény a nappali ellátások körén belül a nappali melegedő (amelynek kötelező szolgáltatásai közé tartozik 1999-től az utcai szociális munka is).

A Szociális Törvény értelmében minden 20 ezernél nagyobb lélekszámú településen 1999. december 31-ig ki kellett építeni a hajléktalan emberek nappali ellátását. A nappali melegedő létrehozására kötelezett 69 település közül 24 településen a törvényi határidő leteltekor nem működött ilyen ellátás. Sajnos ez a fővárosi kerületek többségére is igaz. Jelenleg a nappali melegedők kapacitása országosan mintegy 2800–2900 fő. A nappali ellátás ki­épületlenségéhez nyilván hozzájárult az is, hogy a nappali melegedő működési költségeihez csak 1996 óta van állami normatív támogatás.

Ha a hajléktalan embereknek nyújtott szolgáltatásokról beszélünk, említeni kell a népkonyhákat is. Ezek kapacitása országosan naponta 5100–5200 adag. Az elmúlt évek során megfigyelhető, hogy a népkonyhák száma és így a népkonyhai adagok száma is évről évre csökken. Az élelmezési normáknak megfelelő szolgáltatás nyújtása nagy költségigényű, és mivel az étkeztetés alapellátás az önkormányzatoknak kell ennek forrását biztosítani. Tekintettel arra, hogy a hajléktalan emberek egy részének a népkonyhai egytál étel jelenti az egyetlen étkezési lehetőséget, az utóbbi években a minisztérium pályázati úton elérhető, kvázi normatív módon támogatta a hajléktalan emberek étkezését is biztosító népkonyhák működését.

Ha a szűken vett hajléktalan–ellátórendszeren belül maradunk, akkor a nappali ellátások, utcai szociális munka, étkeztetés, kapcsolva még az éjjeli menedékhely biztosításával az az ellátási kör, amely szolgáltatásaival – ahogyan azt mondani szoktuk – az „életben-maradás jogát” kell szolgálja, és érdemleges fejlesztésük még előttünk álló feladat, hasonlóan a már említett specializált és a kilépést, integrációt segítő szolgálatokhoz.

Az anya-gyermek-családos otthonok kapcsán volt róla szó, hogy azoknak a 60%-át nem állami szervezetek működtetik. A hajléktalanellátás jellemzően olyan terület, ahol a civil részvétel aránya nagyon magas, és megőrizve a kezdeti kezdeményező szerepet, különösen kimagasló az ún. „életmentő” szolgáltatások vagy az ellátási hiányok pótlását szolgáló intézmények és programok terén. Országosan a hajléktalan emberek tartós bentlakásos intézményeinek több, mint a 60%-át, a nappali melegedőknek és a népkonyháknak közel a 60%-át nem állami szervezetek tartják fenn. Magas, 40–50% közötti a civil szervezetek részvételének aránya az éjjeli menedékhelyek működtetésében, és a legalacsonyabb, kicsit több mint 30% az átmeneti szállók esetében.

A hajléktalanellátások körében az önkormányzati intézmények aránya az átmeneti szállók működtetése terén a legmagasabb. Ez már csak azért is figyelemre méltó, mert a szállásnyújtás terén ez az az ellátási forma, amely magán hordja az állatorvosi ló minden kínját.

3.8 Az intézményrendszer korlátjairól

Ahogy már említettük, az intézményrendszerre vonatkozó első érdemi szabályozás 1994-ben látott napvilágot. Erre az időpontra már mintegy 4000 szálláshelyet hoztak létre az ország településein, ami a mai férőhelyeknek mintegy a felét jelenti. Az intézményrendszer kialakításának talán legfontosabb szempontja az volt az önkormányzatok számára, hogy minél olcsóbban minél több embert juttassanak fedél alá.

A felmérések tapasztalatai azt mutatják, hogy az 1994 után létrejött intézmények többségében nem a már meglévő jogszabályokat, hanem a korábbi intézményalakítási gyakorlatot tekintették mintának. Mintegy hat év óta folyamatosan biztosít az állam központi forrásokat az intézmények elhelyezési körülményeinek javítására, azonban általánosságban elmondható, hogy az intézményrendszer nem tudott megszabadulni a kialakulás körülményeinek hagyatékától.

Az átmeneti szálláshelyek (éjjeli menedékhelyek, átmeneti szállók) zömének helyet adó ingatlanokról általában megállapítható, hogy leromlott állapotúak. Több településen gondot jelent, hogy a hajléktalanellátást nyújtó intézmények a település határában, vagy azon kívül vannak. Sok esetben a nekik helyet adó ingatlanok tulajdonviszonyai rendezetlenek, ez komoly gondot jelent a működési engedélyek kiadásánál, és a felújításra, beruházásra vonatkozó külső források megszerzésben is.

Szembetűnő jelenség az intézmények zsúfoltsága, általános tapasztalat a vizesblokkok rossz állapota. A jogszabályban előírt szolgáltatások közül a legtöbb gond a tisztálkodási feltételek megteremtése körül tapasztalható, sok helyütt törülközőt, szappant nem biztosítanak, általánosan visszatérő gond a mosási és ruhaszárítási lehetőségek hiánya. A működésben is komoly problémákat okoz a közösségi helyiségek hiánya. Az elkülönítés céljára szolgáló helyiségek (betegszobák) az éjjeli menedékhelyek mellől szinte mindenütt hiányoznak.

Az intézmények személyi feltételeire jellemző, hogy a személyzet létszáma és szakképzettsége jelentős mértékben elmarad a jogszabályi előírásoktól. Általános a szakterületen dolgozók rendkívül alacsony bérezése. A segítők mentálhigiénés támogatása jellemzően megoldatlan.

3. 9.  A hajléktalanellátások finanszírozási kérdéseiről[41]

A települési önkormányzatok által megállapított és folyósított pénzbeli és természetben nyújtott ellátások kiadásaihoz, valamint a személyes gondoskodás körébe tartozó alapellátások működési költségeihez az állam az állandó lakosok után járó, szociális célú normatív állami támogatással (szociális normatíva) járul hozzá.

A helyi önkormányzatok által fenntartott személyes gondoskodás keretébe tartozó szakosított ellátási formák működési és fejlesztési költségeihez a fenntartott szociális intézmények után járó normatív állami támogatással (szociális intézményi normatíva) valamint kötött felhasználású támogatásokkal járul hozzá az állam. (Szt. 125.§)

Az alábbi táblázatban a szociális intézményi normatíva alakulását tekintjük át 1992 óta: (Ft)

Az intézmények működését és jogi szabályozását tekintve a hajléktalanok átmeneti szálláshelyei leginkább az egyéb átmeneti szálláshelyekkel (idősek átmeneti otthona, stb.) vethetőek össze. A működésre vonatkozó előírások hasonlósága 1992–1995 között a normatív állami hozzájárulás összegében is tükröződött. Ezekben az években a két intézménytípusra vonatkozó normatív állami hozzájárulás összege jelentősen közeledett egymáshoz. Ez a tendencia azonban nem folytatódott, sőt 1996-ban az egyéb átmeneti szálláshelyek finanszírozását mintegy két és félszeresére növekedve a tartós bentlakásos intézmények finanszírozásának szintjére emelkedett. Ez azt jelenti, hogy míg 1995-ben a hajléktalan átmeneti szálláshelyek normatívája mintegy 90%-a volt az egyéb átmeneti szálláshelyekre vonatkozó normatívának, addigra 2000-ben már csak a 44%-át éri el, és 2002-re tovább nő a különbség.  Ugyanakkor a költségelemzések szerint a normatíva összege a tényleges működési költségeknek mintegy a 60%-át fedezi.

Az önkormányzati intézmények egy részében az önkormányzat valamilyen mértékben kiegészíti ezt az összeget. Az egyházi fenntartású intézmények pl. 2000-ben 31,8%-al magasabb összeget kaptak a központi költségvetéstől, mind a többiek; míg a nem állami  szervezetek tevékenységéhez az illetékes önkormányzatok általában nem vagy csak elenyésző mértékben járulnak hozzá. (Kivétel ez alól Budapest, ahol a fővárosi önkormányzat pár éve a normatív állami hozzájárulás aktuális összegének 30%-ával támogatja az önkormányzat a szállást biztosító szervezeteket.)

Súlyos gondja a szakterületnek az utcai szociális munka finanszírozási bizonytalansága. A Szt. 1999. évi módosítása ugyan a hajléktalanok nappali melegedőjéhez kapcsolódóan kötelező ellátásként határozta meg az utcai szociális munkát, azonban ennek anyagi fedezete nem jelent meg nappali melegedő után járó állami normatív hozzájárulásban. Az utcai munka évek óta a pályázati rendszeren keresztül kap támogatást a normativitás elemeit egyre inkább alkalmazó formában, de ez a forma nem tud hosszú távú működési biztonságot nyújtani. 

A nappali melegedők kiépületlensége és az utcai munka nehézségei azért jelentenek különösen nagy gondot, mivel az intézményen kívül (utcán, közterületeken, s egyéb a legváltozatosabb – nem lakás céljára szolgáló – helyeken) élő emberek informálása, segítése, támogatása az ellátásba való bevonása amúgy is egyik  leggyengébb területe a hajléktalanellátásnak.

A hajléktalanellátásban kiemelt szerepe van a települési önkormányzatoknak, hiszen a szociális törvény értelmében az ellátási kötelezettség őket terheli. Ugyanakkor jellemző, hogy az önkormányzatok nem rendelkeznek települési szociálpolitikai és ennek részeként hajléktalanellátási koncepcióval, többségük nem működtet a település szociális ellátással foglalkozó szervezeteit tömörítő információs és koordinációs fórumot sem. Ennek hiányában kevéssé ismerik a területükön rendelkezésre álló helyi erőforrásokat és segítői törekvéseket. A koncepció, az információ és a koordináció hiánya az önkormányzati rendeletek alacsony színvonalát eredményezi. Hasonló mondható el a civil szervezetekkel kötött ellátási szerződésekről is (amely feltétele annak, hogy a civil szervezetek intézményeik működtetéséhez normatív állami hozzájáruláshoz juthassanak). Érdemi lakásvagyon hiányában csak szociálpolitikai eszközei lennének az önkormányzatoknak. A jelenlegi finanszírozási rendszer szerint azonban az önkormányzat sem a hajléktalanná válás megelőzésében, sem a hajléktalan állapotból való kiléptetésben nem érdekelt. E programok ugyanis az önkormányzatok költségvetését terhelik – terhelnék, ezzel szemben az intézmények működési költségeinek nagyobb hányadát a központi költségvetés finanszírozza, normatív állami hozzájárulás formájában. Ily módon a probléma érdemi kezelésében való anyagi ellenérdekeltség, mind a magányos, mind a családos hajléktalanság esetében fennáll.

3.10. Az intézményekben élőkről[42]

A hajléktalanszállásokon lakók a tapasztalatok szerint több jellemző csoportot alkotnak.

A lakók egyik markáns csoportja munkaképes, állandó munkával rendelkező emberek. Ők mintegy munkásszállóként vagy olcsó bérű lakhatási lehetőségként használják az átmeneti szállót. Nem igazán igénylik a szociális támogatást, illetve az esetek többségében el is zárkóznak ez elől. Például egy jól működő lakhatás támogatási rendszer nagy eséllyel tudná kimozdítani ezt a csoportot a hajléktalanellátások meglehetősen stigmatizáló köréből.

A többi csoport tagjai munkaképességükben átmenetileg vagy tartósan korlátozott, vagy az idős korosztályhoz tartozó emberek. Közös jellemzőjük, hogy kifejezetten szükségük van a megfelelő segítségre, és többségében igénylik is azt.  Ide tartoznak egyrészt az elsősorban fizikai állapotuk miatt önmaguk ellátására csak részben képes, a krónikus betegségben szenvedő, a rokkant és az idős emberek; másrészt azok, akik inkább különféle rehabilitációs programok keretében történő segítségre, támogatásra szorulnának, úgymint a fogyatékkal élők, a pszichiátriai vagy a szenvedélybetegek.

A velük való szakszerű foglalkozás eltérő, olykor egymásnak is ellent mondó feltételeket, körülményeket és módszereket kíván meg. Ezeket egy időben és egy helyen még a jelenleginél jóval optimálisabb körülmények között sem lehet biztosítani, erre csak az eltérő profilú, szakosodott intézmények adhatnak reális lehetőséget.

Annak, hogy az átmeneti szállások népessége is ilyen rendkívül heterogén, egy jól ismert gond is ott húzódik a hátterében, mégpedig az, hogy a területileg illetékes bentlakásos intézmények (szociális otthon, elme-szociális otthon, fogyatékosok otthona, pszichiátriai betegek otthona) gyakorlatilag alig fogadnak klienseket a hajléktalanellátás területéről. Ennek egyik oka, hogy maguk is zsúfoltak és ebből adódóan felvételi rendszerük várólistás; másik oka pedig a hajléktalan emberekkel kapcsolatos fenntartás. A helyzet nyilvánvalóan összefügg azzal is, hogy a kórházi ágyak számának csökkentése – különösen a 6000 pszichiátriai férőhely megszüntetése – nem járt együtt a szociális intézményi férőhelyek meghatározott mértékű növelésével.

Nagy gondot jelent a hajléktalan fiatalok megjelenése az ellátórendszerben. A korábbi időszakban a fiatalok általában távol tartották magukat az intézményes ellátásoktól, illetve jelenlétük csak egy-egy településen volt jellemző. A fiatalok tömeges megjelenése a hajléktalanellátás intézményeiben komoly következményekkel járt.

Részben azzal, hogy a középkorúak és különösen az idősebb korosztályhoz tartozóak kiszorulnak az intézményes gondoskodásból, s ily módon gyakorlatilag ellátás nélkül maradnak. Másrészt az intézményekben megjelenő fiatalok ellátása sem megnyugtató, hiszen a velük való foglalkozás a korábbiaktól eltérő elhelyezési körülményeket, feltételeket és módszereket kíván, amire sem az intézmények, sem az ott dolgozó szakemberek nincsenek még felkészülve.

3.11 A hajléktalan emberekről

Az intézményrendszer áttekintésén túl, és hasonlóan csak dióhéjban essen szó magukról a hajléktalan emberekről is.

A továbbiakban – Gyuris Tamás feldolgozása alapján – idézzük az elmúlt tíz évben a hajléktalan emberek körében végzett felmérések, vizsgálatok megállapításai közül azokat, amelyek a legérvényesebbnek tűnnek.

A hajléktalan emberek átlagos életkora 38 és 44 év között változik a különböző felmérések szerint. Az eltérések oka az, hogy az intézményeket használó emberek fiatalabbak, mint az utcán élők. Úgy az egyes vizsgálatok megállapításai aszerint változnak, hogy a megkérdezettek körében milyen e két csoport aránya.

(Egyébként a 18 év feletti magyar népesség átlagéletkora az 1990 évi népszámlálási adatok alapján 46,29 év, férfiak esetében 44,43 a nők esetében 47,92 év.)

A hajléktalan emberek mintegy a háromnegyed része 30 és 60 év közötti, az átlagnépességben e korcsoport aránya mintegy 50 százalék. (A hajléktalan emberek felülreprezentáltsága a 30 és 50 év közötti korcsoportban még magasabb.)

Az 50 és 60 év közöttiek az intézményekben kisebb, az utcán nagyobb arányban találhatóak meg mint az átlagnépességben.

Az 60 év feletti emberek aránya az átlagnépességben meghaladja a 25 százalékot, míg a hajléktalan emberek körében nem éri el a 10 százalékot. Ennek oka nyilvánvalóan a hajléktalan emberek rövidebb élettartamában keresendő. (Itt utalunk arra az ezévi adatra, mely szerint az első félévben az átmeneti szálláshelyeket használók körében 4,4 százalékos volt a halálozási arány, amely 10-szerese az átlagnépességben hasonló idő alatt előforduló haláleseteknek.)

A nemek arányára vonatkozóan megállapítható, hogy az elmúlt 10 évben közel megduplázódott, mintegy 25 százalékra növekedett a nők aránya.

A hajléktalan emberek családi állapotára vonatkozó adatok szerint közel 80 százalékuk magányos, ugyanekkor a hajléktalanná vált nők zöme élettársi vagy házastársi kapcsolatban él. Fontos tendencia, hogy az elmúlt tíz évben egyértelműen csökken az elváltak aránya (különösen a férfiak körében), amit úgyis értelmezhetünk, hogy csökken a családi krízisek szerepe a hajléktalanná válásban.

Az iskolai végzettség viszonylag állandó képet mutat. A hajléktalan emberek kevésbé iskolázatlanok, mint az átlagnépesség. Az általános iskola nyolcadik osztályát – amely a középiskolába lépés feltétele – az átlagnépesség mintegy 20 százaléka nem végzi el, ugyanakkor az arány a hajléktalan emberek körében jóval alacsonyabb, felmérésenként változó, de 5 és 14 százalék között marad. A nyolc osztályt elvégzettek és különösen a szakmunkások aránya jelentősen magasabb a hajléktalan népességben, míg az érettségizettek inkább kevesebben vannak, a felsőfokú végzettséggel rendelkezők jelentősen kisebb arányban találhatók meg a hajléktalan emberek körében. (A szakmunkás végzettségűeket közelebbről megvizsgálva azonban azt látjuk, hogy sokan közülük olyan szakképzettséget szereztek, amelyre ma már nincs kereslet.)

A felmérésekben általában sajnos nem vizsgálják, hogy hányan jártak az értelmi fogyatékosok ún. kisegítő iskolájában. Egy, a szerzők által végzett – feldolgozás alatt álló – longitudinális vizsgálat adatai szerint évente 5 és 12 százalék között változik a kisegítő iskolába járók száma, amely egyértelműsíti az értelmi fogyatékosok igen magas arányát.

Egyes adatok arra utalnak, hogy a magasabb iskolai végzettségűek hajléktalanként is jobban boldogulnak, ugyanakkor az is megállapítható, hogy a nyolc általánost el nem végzettek köréből kerülnek ki jellemzően azok, akik a leghosszabb ideje hajléktalanok.

A hajléktalanná válás okai meglehetősen stabilnak tűnnek fel. Az érzékelhető változások számokkal nem igazolhatóak meggyőzően. Az esetek mintegy kétharmad részében kapcsolati konfliktusok (válás, élettársi kapcsolatok felbomlása, szülőkkel történő összeveszés stb.) állnak a háttérben.

Az intézményekből való kikerülés (állami nevelés, pszichiátriai intézet, kórház, börtön, szociális otthon) az utóbbi egy-két évben 10–15 százalékban oka a hajléktalanná válásnak. Korábban ez az érték a jelenleginek mintegy kétszerese volt, azóta azonban lezajlott a pszichiátriai ágyak számának drasztikus csökkentése (ez mintegy hatezer embert érintett), valamint a kórházi ágyak csökkentése is, amely elsősorban a főleg szociális indikációval kórházban tartott, zömmel szellemileg leépült, fogyatékos vagy családtalan, esetleg idős emberek elbocsátása révén megnövelte a hajléktalan emberek számát. (Itt említjük meg, hogy azokban a felmérésekben, ahol találunk a korábbi állami nevelésre vonatkozó adatot, ez az érték mindenhol igen magas, általában eléri vagy meg is haladja a 20 százalékot.)

Növekedni látszik a gazdasági okokból bekövetkező hajléktalanság aránya, azonban ez a kérdőíves felmérések szintjén igen nehezen ragadható meg. Mindenképpen ezt igazolja azonban az az állandósult jelenség, hogy a hajléktalan emberek között folyamatosan magas számban találhatóak meg az ország legszegényebb megyéiből származók.

A hajléktalanná válás óta eltelt évek számát vizsgálva azt látjuk, hogy az egy évnél rövidebb ideje hajléktalanok aránya 17 és 27 százalék közötti értékeket mutat. (Az előző az intézményeket inkább használó, az utóbbi az inkább intézményen kívül maradók körében mért adat.) Több mint két éve hajléktalan 81, illetve 56 százalék, több mint öt éve 40, illetve 29 százalék. Tíz évnél is régebben hajléktalanként él 12, illetve 6 százalékuk. Az adatokból megállapítható, hogy jellemzően a 35 és 40 éves korúak közötti időszakban válnak hajléktalanná az emberek, és a felmérések időpontjában, 1993-ban és 1997-ben egyaránt négy-öt éve hajléktalanok.

A már említett longitudinális vizsgálat adatai szerint az emberek nem közvetlenül a hajléktalanná válás követően keresik fel a hajléktalanszállásokat, hanem később. Az évenkénti adatok fél év és két év közötti átlagos „késedelmet” mutattak. (Más adatok szerint is jellemző az alternatív, illetve időszakos szálláshasználat, valamint a hajléktalanná válást követően a „tartalékok” felélése, barátoknál, rokonoknál, ismerősöknél történő szívességi lakáshasználat formájában.)

Részben a fentebb leírtakra alapozva, a hajléktalan emberek talán legjellemzőbb, legnépesebb csoportjai Gyuris a következőkben határozza meg:

1. Állami nevelés megszűnése (nagykorúság miatt) vagy családi konfliktus, ritkábban börtönből szabadulás miatt utcára kerültek csoportja, amely zömmel hátrányos helyzetű, főleg alacsony iskolai végzettségű fiatalokból áll.

2. A lassan lecsúszók csoportja, amely korábban hagyományosan iskolázatlan, szegény, főleg mezőgazdaságból, illetve vidéken élő családok jellemzően ipari szakképzettséget szerző leszármazottaiból áll, akik számára részben mentálisan jelentett túlzott terheket a nagy ugrás, részben az egzisztenciális gondok megoldásához, elviseléséhez hiányzott a stabil kulturális, illetve családi háttér. Az e csoportba tartozók zömmel középkorúak, illetve idősebbek, szakképzettek, illetve elváltak.

3. A rossz mentális állapotúak csoportja, akik pszichiátriai, elmeszociális, szociális otthonból, kórházból kerültek ki vagy értelmi fogyatékosok.

4. A hosszú ideje hajléktalanok csoportja, akik közel tíz éve vagy annál is régebben élnek hajlék nélkül, akik jellemzően legalább középkorúak és alacsony iskolai végzettségűek.

www.varazsbetu.hu

www.oktatoprogram.hu

www.oktatoprogramok.hu

www.kazalkolos.hu

www.hajlektalansag.hu

www.kazalkolos.lapok.hu